واگذاری در زمان حساس: چرا خصوصی‌سازی آلومینای جاجرم اقدامی پرریسک است؟
مقاله ای از دکتر حمیدرضا بادکوبه مدرس دانشگاه و کارشناس صنعت آلومینیوم
چکیده:
معدن ۲۴:سیاست های کلی اصل ۴۴ با تاکید مستقیم مقام معظم رهبری، با هدف ارتقای کارایی، افزایش رقابت پذیری و توانمندسازی بخش خصوصی تدوین شده است. اجرای این سیاست ها در حوزه صنایع استراتژیک نیازمند دقت و ملاحظات ویژه است. شرکت آلومینای جاجرم به عنوان تنها تولیدکننده آلومینا در کشور، یک صنعت پایه و گلوگاهی در زنجیره آلومینیوم محسوب می‌شود که نقش حیاتی در تأمین نیاز صنعت، انرژی، خودروسازی، دارویی، ساخت و ساز نسوز، آزبست ، کاشی ، سرامیک ، آلفا آلومینا ، رطوبت گیرو فناوری دارد. در وضعیت حساس کنونی، که کشور با رقابتهای اقتصادی، تحریم و تهدیدات ژئوپلیتیکی روبه روست، واگذاری این دارایی راهبردی به بخش خصوصی، میتواند پایداری اقتصاد مقاومتی را با مخاطره جدی مواجه کند.
این مقاله ضمن پذیرش اصول بنیادین اصل ۴۴، تأکید می کند که واگذاری در شرایط حساس باید مشروط، مرحله‌ای و تحت حاکمیت کامل دولت صورت گیرد، تا ضمن بهره‌گیری از توان بخش خصوصی، منافع راهبردی کشور حفظ شود.
مقدمه
خصوصی‌سازی یکی از ابزارهای اصلی در اصلاح ساختار اقتصادی کشورها به شمار می رود و در ادبیات توسعه جایگاه مهمی دارد. این سیاست، به ویژه در چارچوب نظریه های بازار آزاد، با اهدافی چون افزایش بهره وری، کاهش تصدی گری دولت، ارتقای رقابت پذیری و جذب سرمایه گذاری تعریف می‌شود. با این حال، اثربخشی خصوصی‌سازی به شدت وابسته به شرایط نهادی، وضعیت اقتصادی کشور و فضای سیاسی و اجتماعی آن است. تجربه ی کشورهای مختلف نشان داده که اگر خصوصی‌سازی بدون فراهم بودن الزامات لازم انجام شود ممکن است پیامدهای منفی به دنبال داشته باشد.
در شرایط کنونی جمهوری اسلامی ایران که، با موضوعات پیچیده و همه‌جانبه در حوزه های اقتصادی، صنعتی و ژئوپلیتیکی مواجه است ،اجرای سیاست خصوصی‌سازی در صنایع حساس و استراتژیک نیازمند بازنگری جدی است. واگذاری شرکت آلومینای جاجرم، به‌عنوان تنها تولیدکننده ماده اولیه آلومینیوم در کشور، از جمله تصمیماتی است که میتواند تأثیرات عمیق و مبهمی بر کل زنجیره تأمین صنعتی ایران داشته باشد. این کارخانه نه فقط یک بنگاه تولیدی، بلکه یک رکن حیاتی در ساختار تأمین مواد اولیه برای بسیاری از صنایع زیربنایی کشور من جمله آلومینیوم ایران (ایرالکو)، آلومینیوم جنوب(سالکو)، آلومینیوم المهدی ، آلومینیوم جاجرم و نیز شرکتهای نسوز ، آزبست ، شوینده، کاشی و سرامیک، آلفا آلومینیوم و رطوبت گیر به شمار
می رود. که از این میزان تولید شمش آلومینیوم در کشور حدودا ۷۰۰ هزار تن در سال می باشد که سهم تولید آلومینای جاجرم جهت تامین مواد اولیه برای بنگاههای تولیدی فوق ۲۳۱ هزار تن می باشد. در نتیجه، خصوصی سازی این مجموعه در چنین برهه حساسی، به نوعی واگذاری کنترل یک منبع قدرت ملی به بخش‌هایی از اقتصاد است که طبیعتا بر مبنای منطق سودآوری کوتاه مدت تصمیم گیری می کنند و ممکن است که منافع آن‌ها لزوماً با منافع کلان امنیت ملی هم راستا نباشد .
مبارزات اقتصادی سال هاست علیه ایران جریان دارد و در سال های اخیر شدت گرفته است. این مبارزه ویژگی‌هایی دارد که آن را از بحران های اقتصادی معمول متمایز می‌سازد. در این وضعیت، دسترسی ایران به بازارهای جهانی، سرمایه‌گذاری خارجی، تجهیزات صنعتی، و حتی مبادلات مالی با دنیا محدود شده است. در چنین شرایطی، منابع تولید داخلی و به ویژه حوزه هایی مانند فلزات پایه، انرژی و صنایع معدنی، به ستون فقرات پایداری اقتصاد کشور تبدیل شده‌اند. هم زمان با این فشارهای اقتصادی، بحران‌های ژئوپلیتیکی، بار دیگر اهمیت مدیریت دارایی‌های استراتژیک را به‌عنوان بخشی از ساختار دفاعی کشور یادآوری کرده است. مدیریت این دارایی‌ها نباید تنها به‌عنوان یک تصمیم اقتصادی معمول تلقی شود، بلکه باید همچون مدیریت خطوط دفاعی کشور در نظر گرفته شود.
در فضای مبارزه اقتصادی، باید این واقعیت را در نظر گرفت که کنترل منابع راهبردی توسط بخش غیردولتی میتواند به یک نقطه آسیب پذیر استراتژیک تبدیل شود. به ویژه در سناریوهایی که دشمن تلاش می‌کند از درون، ساختار صنعتی کشور را تضعیف کند، مالکیت غیردولتی بر نهاده های گلوگاهی مثل آلومینا، بستری مناسب برای ایجاد اخلال عامدانه در تولید به وجود می‌آورد. در چنین حالتی، امکان ضربه زدن به صنایعی مانند آلومینیوم، خودرو، دفاع و انرژی وجود دارد. این دقیقاً همان نقطه ای است که امنیت اقتصادی و سیاست صنعتی در هم گره می‌خورند؛ و تصمیم گیری اقتصادی، به حوزه امنیت ملی وارد می‌شود.
شرکت آلومینای جاجرم تنها تولیدکننده ماده اولیه آلومینیوم ( پودر آلومینا) در ایران است و مستقیماً نیاز حیاتی کارخانجات داخلی را تأمین می‌کند. بدون تأمین مستمر این ماده، خطوط تولید در این شرکتهای بزرگ نیز متوقف خواهد شد. با توجه به نبود جایگزین داخلی، هرگونه خلل در فعالیت آلومینای جاجرم به معنای فلج شدن بخش مهمی از صنعت آلومینیوم کشور خواهد بود. در عین حال، باید توجه داشت که کارخانه آلومینای جاجرم وابستگی مالی به دولت ندارد و حتی برق مورد نیاز خود را از بخش خصوصی خریداری می‌کند. این مجموعه با ساختاری مستقل و عملکردی سودده، نمونه ای از بنگاه هایی است که از منظر بهره وری، دارای عملکرد قابل قبول اند.
با این وجود، نکته کلیدی اینجاست:
خصوصی‌سازی در نگاه کلی و در چهارچوب اصل ۴۴ مطمئنا می تواند اثرات مثبت اقتصادی به همراه داشته باشد اما در شرایط خاص کنونی که کشور با تحریم های اقتصادی، فشارهای امنیتی مواجه است، واگذاری چنین واحدهایی به بخش خصوصی دارای ریسک های امنیتی و راهبردی بالاست. منابعی مانند آلومینا، بخشی از دارایی های استراتژیک کشور به شمار می روند و در دوره های بحران باید تحت کنترل کامل دولت باقی بمانند. در حال حاضر، شرکت آلومینای جاجرم حدود ۱۸ درصد از نیاز کشور به آلومینا را تأمین می‌کند. اگرچه بخش زیادی از این ماده وارداتی است، اما در شرایط حساس، ممکن است واردات با مشکل مواجه شود. در چنین شرایطی، این تولید داخلی باید به‌گونه‌ای مدیریت شود که اولویت با صنایع حیاتی مانند انرژی، دفاع و دارو باشد. این نوع تخصیص هدفمند منابع فقط با حفظ نقش مدیریتی دولت امکان‌پذیر است. واگذاری آلومینای جاجرم ممکن است به پیامدهایی چون کاهش توان دولت در نظارت بر قیمت گذاری و توزیع آلومینا، افزایش خطر صادرات ماده خام به‌جای تأمین نیاز صنایع داخلی و کاهش توان دولت برای مداخله سریع در شرایط بحرانی منجر شود.
این مقاله با تکیه بر چارچوب های نظری اقتصاد سیاسی، تجربه بین‌المللی در خصوصی سازی صنایع راهبردی و شرایط خاص اقتصادی ایران تلاش می‌کند ابعاد پنهان و پیامدهای سیستماتیک واگذاری آلومینای جاجرم را بررسی کند. هدف اصلی آن است که نشان داده شود چگونه یک تصمیم اقتصادی، میتواند در بستر یک بحران فراگیر، زیرساخت‌های تولیدی کشور را با آسیب‌های جبران ناپذیر روبه رو سازد. با تأکید بر اهمیت سیاست‌گذاری هوشمندانه و مسئولانه در حوزه دارایی‌های حیاتی، این مقاله می‌کوشد با نگاهی تحلیلی، از تکرار تجربه‌های ناموفق گذشته جلوگیری کرده و از منافع بلندمدت اقتصاد ایران دفاع کند.
در شرایط وضعیت اقتصادی، مالکیت دولت بر منابع حیاتی ضروری است
خصوصی‌سازی بنگاه های بزرگ و راهبردی، به ویژه در حوزه هایی مانند انرژی، معدن و صنایع زیربنایی، از دیدگاه اقتصاد سیاسی توسعه، اقتصاد صنعتی و همچنین ادبیات اقتصاد امنیتی، موضوعی پیچیده و چندوجهی است. در حالی که در نگاه نظری، خصوصی سازی میتواند به افزایش بهره وری و کاهش اندازه دولت منجر شود، در عمل موفقیت آن کاملاً وابسته عوامل محیطی است.
وقتی کشوری با تحریم، انسدادهای مالی و تهدیدهای ژئوپلیتیکی مواجه است، واگذاری دارایی های راهبردی به بخش خصوصی میتواند خطرناک باشد. بر اساس گزارش UNCTAD (2020)، پس از پاندمی کرونا و بحران انرژی، بسیاری از کشورها، از روند خصوصی‌سازی عقب نشینی کرده و مجدداً کنترل منابع استراتژیک را در دست گرفته‌اند، به ویژه در حوزه‌هایی مانند انرژی، معادن و زیرساخت های حیاتی.
در این گزارش آمده است که دولت ها در دوران بحران باید:
• بر مالکیت و کنترل منابع مهم پافشاری کنند؛
• توان مداخله سریع در بازار را حفظ کنند؛
• از واگذاری منابع حساس، به ویژه آن‌هایی که نقش حیاتی در زنجیره تولید دارند، پرهیز کنند.
واگذاری منابع کلیدی در زمان بحران، معادل با کاهش قدرت دولت در مواجهه با تهدیدهای اقتصادی و تضعیف پایداری ملی است.
اقتصاد دفاعی و اقتصاد مقاومتی
اقتصاد دفاعی و اقتصاد مقاومتی دو رویکرد تحلیلی هستند که کمک می‌کنند نقش منابع استراتژیک در کشور بهتر درک شود. در ادبیات اقتصاد دفاعی (Defense Economics)، منابع راهبردی بخشی از زیرساخت امنیت ملی محسوب می‌شوند؛ همان‌گونه که در ساختار ارتش، مالکیت تسلیحات یا لجستیک حیاتی به هیچ عنوان واگذار نمی‌شود، در حوزه اقتصادی نیز منابعی مانند انرژی، مواد معدنی پایه، و فناوری‌های کلیدی، باید در تملک یا حداقل تحت حاکمیت مستقیم دولت باقی بمانند.
از سوی دیگر، در مدل اقتصاد مقاومتی که از سوی سیاست گذاران ایرانی طراحی و بومی سازی شده، اصل بر خوداتکایی، درون‌زایی، و تاب‌آوری اقتصادی در برابر فشارهای بیرونی است. در این مدل، دولت نه تنها مجاز، بلکه مکلف است منابع استراتژیک را حفظ، هدایت و صیانت کند. واگذاری مالکیت یک واحد انحصاری مانند آلومینای جاجرم، دقیقاً برخلاف این اصول است، چرا که:
• کنترل ظرفیت تولید داخلی را از دولت سلب می‌کند؛
• قدرت تنظیم بازار داخلی را کاهش می‌دهد؛
• سیستم نظارتی و یدواحد کارآمد در صنایع آلومینیوم ایران وجود نخواهد داشت؛
• و امکان اولویت بندی نیازهای داخلی در شرایط اضطراری را از بین می‌برد.
در شرایط جنگ اقتصادی، حاکمیت اقتصادی و سیاست گذاری صنعت، نیازمند ابزار اجرایی است؛ خصوصی‌سازی واحدهای گلوگاهی، این ابزار را از بین می‌برد.
چرا اکنون واگذاری آلومینای جاجرم پر ریسک است؟
تحلیل تبعات واگذاری آلومینای جاجرم در شرایط فعلی ایران، نیازمند نگاهی عمیق تر است. این تصمیم تنها یک موضوع اقتصادی نیست، بلکه در دل مسائل مهم‌تری مانند سیاست صنعتی و مدیریت بحران‌های کلان اقتصادی قرار می‌گیرد. در شرایط کنونی، جمهوری اسلامی ایران با یک رقابت اقتصادی و ناپایداری ژئوپلیتیکی دست وپنجه نرم می‌کند. در چنین شرایطی، واگذاری تنها منبع تأمین آلومینا می تواند یک خطر استراتژیک برای کل ساختار صنعتی کشور باشد.
ضرورت نقش فرماندهی دولت در شرایط اقتصادی منطقه
تحریم های چندلایه باعث شده است ایران از دسترسی به منابع مالی جهانی، تجهیزات صنعتی، فناوری‌های پیشرفته و بازارهای صادراتی محروم شود. در این وضعیت، دولت باید همانند یک فرمانده نظامی، اختیار کامل بر همه منابع حیاتی خود داشته باشد. آلومینای جاجرم، در این شرایط، نقشی شبیه یک پایگاه نظامی در جنگ کلاسیک دارد. واگذاری آن به بخش خصوصی، یعنی از دست دادن کنترل یکی از مهم‌ترین منابع دفاعی اقتصادی کشور، آن هم در میانه میدان جنگ.
تحلیل شرایط کنونی ایران و سیاست صنعتی منطقه‌ای
جنگ‌های کوتاه اما پرهزینه منطقه‌ای، نشان داده‌اند که اختلالات امنیتی چقدر می‌توانند بر اقتصاد کشورها تأثیر بگذارند. افزایش هزینه حمل ونقل، محدودیت‌های بیمه بین‌المللی و بسته شدن مسیرهای تجارت، کشورها را مجبور کرده که نگاهشان را به منابع داخلی معطوف کنند.
در حالی که بسیاری از کشورها سیاست صنعتی خود را بر اساس امنیت زنجیره تأمین بازطراحی کرده‌اند، واگذاری آلومینا جاجرم میتواند مانند کنار گذاشتن ابزار کلیدی مداخله سریع باشد. اگر در آینده واردات متوقف شود یا حمل ونقل مختل گردد، دولت دیگر امکان اولویت بخشی و تخصیص دستوری آلومینا به صنایع ضروری را نخواهد داشت. همان طور که متعاقبا اشاره شد. لازم به ذکر است که در بعضی از صنایع بزرگ و حساس، مانند مس و فولاد، دولت با نگرشی هوشمندانه اقدام به حفظ بخشی از سهام خود کرده است تا همچنان بتواند در تصمیمات مهم این صنایع نقش ایفا کند. برای مثال، ۱۷ درصد از سهام فولاد مبارکه و ۱۲ درصد از سهام شرکت ملی مس در اختیار سازمان ایمیدرو است. این کار باعث شده دولت بتواند در زمان‌های حساس، از منافع ملی و تولید داخلی محافظت کند. در حالی که برنامه واگذاری ۱۰۰ درصدی شرکت آلومینای جاجرم به این معناست که دولت به طور کامل کنترل خود را بر صنعت آلومینا و تنها تولید کننده آن در کشور را از دست خواهد داد.
تجربه های ناموفق واگذاری‌هایی مانند هپکو و نیشکر هفت‌تپه هنوز در حافظه عمومی و تحلیل‌های کارشناسی کشور باقی مانده‌اند. در این زمینه، توجه به موقعیت خاص شرکت آلومینای جاجرم ضروری است؛ شرکتی که تنها تولیدکننده آلومینا در کشور محسوب می‌شود. طبیعی است که اگر شرایطی مشابه برای این مجموعه پیش آید، پیامدهای آن بسیار گسترده‌تر و فراگیرتر خواهد بود. در وضعیتی که واردات آلومینا به هر دلیلی متوقف شود و هم زمان ظرفیت تولید داخل نیز دچار مشکل گردد، اختلالی زنجیره‌ای در صنایع مختلف به وجود خواهد آمد. صنایعی چون انرژی، حمل‌ونقل، دفاع، غذا و ساختمان، همگی به نحوی به تأمین پایدار آلومینا وابسته‌اند. از این‌رو، حفظ ثبات و تداوم فعالیت چنین بنگاه حیاتی، باید با دقت و نگاه راهبردی مورد توجه قرار گیرد.
پیشنهادات
شرکت آلومینای جاجرم فقط یک کارخانه تولیدی نیست، بلکه بخش مهمی از بدنه صنعتی کشور است. واگذاری این شرکت به بخش خصوصی، آن هم در شرایط حال حاضر کشور به این می ماند که فرماندهی یک عملیات نظامی را از ستاد کل ارتش به یک پیمانکار محلی سپرده شود.
واگذاری چنین بنگاه مهمی میتواند نتیجه ای مانند تجربه ای که در کشورها بولیوی، روسیه و زامبیا رخ داد را تکرار کند و در نتیجه استقلال صنعتی کشور تضعیف گردد ومنجر به وابستگی به واردات بیشتر شود. برای جلوگیری از این مسئله راه حل های زیر تدوین شد:
۱. حفظ کامل مالکیت دولت
در زمان های خاص مانند وضعیت کنونی ایران، دولت میتواند مالک بنگاه های انحصاری مثل آلومینای جاجرم باقی بماند تا بتواند به سرعت تصمیم بگیرد، بازار را کنترل کند و از امنیت تولید کشور دفاع کند. تجربه کشورهایی مثل چین، هند و برزیل هم نشان می‌دهد که حتی در اقتصادهای بازار، دولت ها در زمان بحران مالکیت این نوع شرکت ها را حفظ یا بازمی‌گردانند.
۲. همکاری عملیاتی با بخش خصوصی (مدل OPS)
به‌جای واگذاری، دولت میتواند با بخش خصوصی همکاری عملیاتی داشته باشد. یعنی بهره برداری، آموزش، بهینه سازی و ارتقای فناوری را به بخش خصوصی بسپارد، ولی مالک کارخانه باقی بماند. این مدل در کشورهای آسیایی موفق بوده، بدون اینکه مالکیت دولت تضعیف شود.
۳. حفظ کنترل دولت بر قیمت، صادرات و تخصیص مواد
حتی اگر بخش خصوصی وارد شود، دولت میتواند همچنان قدرت تصمیم‌گیری در سه حوزه مهم را حفظ کند:
• قیمت‌گذاری آلومینا باید بر اساس شرایط داخل کشور و توان تولیدکننده‌های داخلی تعیین شود؛ نه طبق بازار جهانی.
• اولویت باید با تأمین نیاز داخل باشد و صادرات تنها پس از تأمین کامل بازار داخلی مجاز باشد.
• در شرایط بحرانی، دولت باید بتواند آلومینا را به صنایع حساس مثل دفاع، برق یا خودرو اختصاص دهد.
۴. تشکیل یک کارگروه اضطراری بین وزارتی
پیشنهاد می‌شود یک کارگروه متشکل از وزارت صنعت، وزارت نیرو و سازمان برنامه و بودجه و نهادهای دیگر تشکیل شود که:
• وضعیت تولید و مصرف آلومینا را زیر نظر داشته باشد؛
• سناریوهای بحران را پیش بینی کند؛
• در مواقع خاص، برای جیره بندی یا کنترل قیمت آماده باشد؛
• و هماهنگی بین حوزه‌های اقتصادی، صنعتی و رفاهی را انجام دهد.
۵. ممنوعیت قانونی برای واگذاری در زمان های خاص
پیشنهاد می شود قانونی تصویب شود که واگذاری صنایع استراتژیک در شرایط بحرانی ممنوع شود. این قانون، یک دیوار ایمنی برای جلوگیری از تصمیم های پرریسک در شرایط خاص خواهد بود.
بهترین راه مدیریت آلومینای جاجرم نه خصوصی‌سازی، بلکه یک ترکیب هوشمندانه از مالکیت دولتی، همکاری کارآمد با بخش خصوصی، و سیاست‌گذاری هدفمند است. اگر دولت بتواند از ظرفیت‌های بخش خصوصی استفاده کند، بدون آنکه کنترل خود را از دست بدهد، منجر به بالا رفتن کارایی و همزمان حفظ امنیت تولید می‌شود. برای این کار، باید از تجربه کشورهای دیگر استفاده کنیم، ساختار نظارتی قوی بسازیم، و قوانین روشنی برای جلوگیری از اتفاقات گذشته تدوین کنیم.
نتیجه گیری
در این مقاله از جنبه های مختلف نشان داده شد که چرا واگذاری شرکت آلومینای جاجرم در شرایط فعلی، یک تصمیم پرریسک است. ایران درگیر تحریم‌های شدید، نوسانات منطقه‌ای و فشارهای امنیتی است. در چنین شرایطی، واگذاری منابع تولیدی حیاتی میتواند خساراتی داشته باشد که جبران آن با مشکل روبرو شود.
در این وضعیت، خصوصی‌سازی دیگر فقط یک ابزار اقتصادی نیست؛ بلکه به موضوعی کاملاً ملی و راهبردی تبدیل شده است که با آینده ی امنیت صنعتی و حتی دفاعی، قدرت تصمیم‌گیری دولت و تاب‌آوری اقتصاد کشور در شرایط بحرانی گره خورده است. همان طور که دیدیم، آلومینای جاجرم فقط یک کارخانه نیست؛ بلکه یک نقطه کلیدی در زنجیره تولید کشور است که از خودروسازی و برق، انرژی، دارو و بسته‌بندی و … به آن وابسته‌اند. هرگونه تغییر در مالکیت یا مدیریت آن، میتواند مثل یک دومینو، کل زنجیره را دچار مشکل کند.
در ایران امروز، حفظ مالکیت عمومی بر منابع، تنها راه حفظ قدرت اقتصادی در برابر بحران های آینده است.
منابع
• Stiglitz, J. E. (2008). The Failures of Privatization. The New York Review of Books.
• Chang, H-J. (2003). Globalisation, Economic Development and the Role of the State. Zed Books.
• Megginson, W. L., & Netter, J. M. (2001). From state to market: A survey of empirical studies on privatization. Journal of Economic Literature, 39(2), 321–۳۸۹.
• UNCTAD. (2020). World Investment Report: International Production Beyond the Pandemic. United Nations.
• Kikeri, S., & Nellis, J. (2004). An Assessment of Privatization. World Bank Research Observer, 19(1), 87–۱۱۸