قوانین، نهادها و توسعه معدن ایران: وقتی وزارت اقتصاد به وزارت مالیه تبدیل می‌شود
یاداشتی از دکتر نوید حسینی علائی – استاد دانشگاه
معدن ۲۴:بخش معدن و صنایع معدنی ایران در سال‌های اخیر به یکی از محورهای اصلی توسعه اقتصادی غیرنفتی کشور بدل شده است. با این حال، پیوند میان قوانین، ساختار نهادی و عملکرد اقتصادی این بخش همچنان شفاف نیست. در این یادداشت، ابتدا وضعیت نهادی و مقرراتی معدن ایران مرور می‌شود، سپس تجربه چند کشور شاخص در این حوزه مورد مقایسه قرار می‌گیرد و در پایان، راهکارهایی سیاستی برای ارتقای کارآمدی نظام معدن کشور پیشنهاد می‌شود.
چارچوب حقوقی و نهادی معدن در ایران
قانون اصلی بخش معدن در ایران، قانون معادن مصوب ۱۳۷۷ و اصلاحات بعدی آن است. این قانون مالکیت معادن را به دولت تفویض کرده و فرآیند اکتشاف، بهره‌برداری، صدور مجوز و تعیین حق‌الامتیاز را مشخص می‌کند. در ماده ۲ قانون آمده است: «مالکیت معادن کشور متعلق به وزارتخانه ذی‌ربط است.»
بر پایه آمارهای رسمی، در سال ۲۰۲۰ حدود ۶۸۰ پروانه بهره‌برداری و بیش از هزار مجوز اکتشاف از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت صادر شده است.
در این ساختار، وزارت صمت وظیفه سیاست‌گذاری، تنظیم مقررات، صدور مجوز و نظارت بر فعالیت‌های معدنی را برعهده دارد. همزمان، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) به عنوان بازوی اجرایی و توسعه‌ای وزارتخانه، مأمور اجرای پروژه‌های بزرگ، سرمایه‌گذاری و توسعه زنجیره فرآوری است.
اگرچه تعامل میان وزارت صمت و ایمیدرو عموماً نزدیک است، اما تداخل وظایف میان سیاست‌گذار و مجری دولتی در برخی موارد، مرز مسئولیت‌ها را مبهم و پاسخ‌گویی را دشوار کرده است. در سوی دیگر، وزارت امور اقتصادی و دارایی که در گذشته دو بازوی مهم یعنی سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی را در اختیار داشت، امروز عمدتاً به اداره دارایی‌های دولت، امور مالیاتی و گمرک متمرکز شده است. این تغییر رویکرد باعث شده وزارت اقتصاد بیش از آنکه نهادی برای هدایت توسعه اقتصادی باشد، به «وزارت مالیه» شباهت پیدا کند. پیامد طبیعی این تحول آن است که نقش توسعه‌ای و سیاست‌گذارانه در بخش‌هایی مانند معدن تضعیف شده است.
نقد ساختاری: چرا نهادها و قوانین کارآمد نیستند؟
- ابهام در نقش‌ها و مسئولیت‌ها: وزارت صمت متولی سیاست‌گذاری و صدور مجوز است، ایمیدرو مجری پروژه‌های بزرگ و توسعه‌ای و وزارت اقتصاد عهده‌دار امور مالی و گمرکی. در نبود مرزهای دقیق میان این نهادها، تصمیم‌گیری‌ها کند و گاه متعارض می‌شود. ساختار سه‌گانه‌ای که می‌تواند مکمل هم باشد، در عمل گاهی به مانعی برای هم‌افزایی تبدیل شده است.
- تعدد قوانین و بخشنامه‌ها: هرچند قانون معادن چارچوب کلی را مشخص کرده، اما اجرای آن با انبوهی از آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های گمرکی، مالیاتی، زیست‌محیطی و منطقه‌ای همراه است. این پراکندگی مقررات، فرآیند صدور مجوزها را زمان‌بر و هزینه‌بر کرده و سرمایه‌گذاران را با عدم قطعیت مواجه می‌سازد. در بسیاری از کشورها، همه این مقررات در قالب «کد معدن» یا قانون جامع واحد تنظیم می‌شود تا شفافیت افزایش و ریسک کاهش یابد.
- غلبه نگاه مالی بر نگاه توسعه‌ای: وقتی ساختار نهادی اقتصاد عمدتاً حول محور مالیات، خزانه و گمرک سامان یابد، بخش‌هایی مانند معدن که نیازمند رویکردی بلند مدت، فناورانه و سرمایه‌بر هستند، در حاشیه قرار می‌گیرند. در نتیجه، فرصت بهره‌گیری از فناوری‌های نو و مشارکت در زنجیره‌های ارزش جهانی از دست می‌رود.
مقایسه بین‌المللی: درس‌هایی برای ایران
در استرالیا، نظام حقوقی معدن ترکیبی از قوانین فدرال و ایالتی است. ایالت‌ها مسئول صدور مجوز و نظارت محیط‌زیستی هستند، اما هماهنگی فدرال برای پروژه‌های بزرگ الزامی است. این شفافیت نهادی، فضای قابل پیش‌بینی برای سرمایه‌گذاران ایجاد کرده است.
در کانادا، وجود بانک‌های اطلاعاتی زمین‌شناسی عمومی، تعامل نزدیک دولت با جوامع بومی و نظام مالیاتی مشخص از عوامل کلیدی جذب سرمایه در بخش معدن است.
در شیلی، مالکیت دولتی منابع معدنی به‌صراحت تعریف شده و امتیازهای معدنی با قوانین روشن و فرآیندهای ساده در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد.
در آفریقای جنوبی نیز قانون «MPRDA» مالکیت منابع را به ملت واگذار کرده، اما همزمان چارچوبی شفاف برای مشارکت و توسعه ارزش‌افزوده داخلی ایجاد کرده است.
از مرور این تجارب چند نکته اساسی به دست می‌آید:
- شفافیت نهادی و ثبات در قانون‌گذاری، کلید کاهش ریسک سرمایه‌گذاری است.
- هماهنگی میان سیاست‌های مالی، گمرکی و توسعه معدنی، بازده اقتصادی را چند برابر می‌کند.
- قوانین موفق به جای تمرکز صرف بر استخراج، بر فرآوری، صادرات، فناوری و حفاظت محیط‌زیست نیز تأکید دارند.
تطبیق با ایران: فرصت‌ها و موانع
ایران از نظر ذخایر معدنی و ظرفیت سرمایه‌گذاری، در میان کشورهای شاخص جهان قرار دارد. بازارهای منطقه‌ای، انرژی ارزان و نیروی انسانی متخصص، فرصت‌های طلایی برای توسعه فراهم کرده است.
با این حال، چالش‌های نهادی همچنان پابرجاست: تداخل نقش‌ها، تعدد مقررات، ناپایداری در سیاست‌ها و کمبود شفافیت اجرایی.
ایمیدرو در سال‌های اخیر گام‌هایی برای توسعه اکتشاف و فرآوری برداشته و اهداف بزرگی برای افزایش ارز آوری اعلام کرده است. اما بدون هماهنگی ساختاری میان سه رکن اصلی – وزارت صمت، ایمیدرو و وزارت اقتصاد – ظرفیت‌های معدن نمی‌تواند به شکوفایی کامل برسد.
پیشنهادهای راهبردی
- باز تعریف مرزهای نهادی: با تدوین منشور همکاری میان وزارت صمت، ایمیدرو و وزارت اقتصاد، باید نقش‌ها و خطوط تصمیم‌گیری به‌روشنی مشخص شود تا از تداخل وظایف جلوگیری و هماهنگی تقویت گردد.
- تدوین «کد معدن ایران»: ضروری است قوانین پراکنده و آیین‌نامه‌های متعدد در قالب یک قانون جامع و شفاف ادغام شوند. چنین چارچوبی تکلیف مجوزها، حقوق مالکیت معدنی، مالیات، گمرک، محیط‌زیست و صادرات را یک‌جا روشن می‌کند.
- دیجیتال‌سازی و پنجره واحد مجوزها: ایجاد سامانه ملی صدور مجوزهای معدنی که همه دستگاه‌ها در آن به‌صورت برخط فعالیت کنند، می‌تواند زمان و هزینه سرمایه‌گذاری را به میزان چشم‌گیری کاهش دهد.
- ثبات مالیاتی و مشوق‌های پیش‌بینی‌پذیر: اعطای معافیت‌ها و امتیازات مالیاتی پایدار برای سرمایه‌گذاری در معدن و فرآوری، فضای مطمئن‌تری برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی فراهم می‌کند.
- توسعه زنجیره ارزش و فرآوری داخلی: تشویق شرکت‌ها به احداث واحدهای فرآوری و ایجاد پیوند میان معدن، انرژی و فناوری می‌تواند اشتغال محلی، ارزش‌افزوده و صادرات محصولات پیشرفته را افزایش دهد.
- شفافیت داده‌ها و گزارش‌دهی عملکرد: انتشار منظم آمار مربوط به مجوزها، سرمایه‌گذاری‌ها و سهم ارزش‌افزوده داخلی از سوی وزارت صمت و ایمیدرو، اعتماد عمومی و کارآمدی تصمیم‌گیری را تقویت می‌کند.
- توجه به جوامع محلی و محیط‌زیست: مشارکت دادن مردم محلی در منافع پروژه‌ها و رعایت استانداردهای زیست‌محیطی، ضمن کاهش تنش‌های اجتماعی، وجه بین‌المللی صنعت معدن ایران را بهبود می‌بخشد.
جمع‌بندی
امروز بخش معدن ایران در آستانه تحولی جدی قرار دارد؛ تحولی که موفقیت آن وابسته به هماهنگی میان قوانین، نهادها و سیاست‌های اقتصادی است. اگر وزارت صنعت، معدن و تجارت، ایمیدرو و وزارت اقتصاد بتوانند با نگاهی توسعه‌محور و هم‌افزا عمل کنند، معدن می‌تواند موتور رشد پایدار، اشتغال‌زا و غیرنفتی کشور باشد. اما شرط لازم برای تحقق این چشم‌انداز، ثبات نهادی، شفافیت حقوقی و اراده جدی برای اصلاح ساختارهای اجرایی است.